近日，財政部印發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，以加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府專項債券發(fā)行行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。
此外，財政部前不久下發(fā)文件，明確規(guī)模合計5000億元的地方政府一般債券的發(fā)行管理辦法。
顯然，對今年共計6000億的地方政府債務(wù)，監(jiān)管層正綜合施策。
那么，與地方政府一般債券相比，地方政府專項債券作為地方政府債券的新品種，有哪些特點？又將如何起到緩解地方政府債務(wù)的作用？在實施過程中需要注意哪些問題？對此，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪了相關(guān)專家學(xué)者。
地方政府首發(fā)專項債券
根據(jù)全國債務(wù)審計報告，2015年將有1.9萬億元地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)到期。同時，預(yù)算報告顯示，今年地方政府債券發(fā)行額度為6000億元，其中5000億元為一般債券，1000億元為專項債券。
據(jù)此不難推算，“2016年將迎來到期債務(wù)的償還高峰。”中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部副部長張永軍在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時表示。
在這樣的背景下，地方政府專項債券“靴子落地”?！斑@是地方政府首次發(fā)行專項債券?！必斦控斂扑L劉尚希在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪時表示，此舉對緩解地方政府債務(wù)壓力很有積極作用。在地方政府專項債券發(fā)行前，財政部已經(jīng)出臺相關(guān)的管理辦法，規(guī)范地方政府的發(fā)行行為，這也是很及時和必要的。
據(jù)了解，地方政府債務(wù)根據(jù)資金使用靈活程度可以劃分為一般債務(wù)和專項債務(wù)。那么，何為地方政府專項債券？地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。
相較于地方政府為沒有收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券，即地方政府一般債券，與專項債券在資金用途、償債來源和償債期限等方面存在一定差異。
對此，張永軍指出，一般債券的資金用于地方政府沒有收益的公益性項目，而專項債券則用于有收益的公益性項目。另外，一般債券來源主要以一般公共預(yù)算收入還本付息，而專項債券則要求單支專項債券應(yīng)當(dāng)以單項政府性基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓础?
在償債期限方面，一般債券償債期限為1年、3年、5年、7年和10年，而專項債券則在此基礎(chǔ)上，綜合考慮項目建設(shè)、運營、回收周期和債券市場等情況，增設(shè)了兩年期債券產(chǎn)品。
同時，《辦法》規(guī)定專項債券中，7年和10年期債券的合計發(fā)行規(guī)模不得超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的50%。一般債券亦有類似要求：單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%。
擴(kuò)大發(fā)債品種和投資者范圍
專項債券的推出，起到了豐富發(fā)債品種和擴(kuò)大投資者的作用?！掇k法》要求，各地應(yīng)積極擴(kuò)大專項債券投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機(jī)構(gòu)投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資專項債券。
對此，劉尚希指出，這將有助于活躍市場，通過擴(kuò)大投資者范圍也能夠保障發(fā)行的成功。金融產(chǎn)品的期限結(jié)構(gòu)多元化不僅便利投資者，對還款的地方政府來說，也能夠根據(jù)資金情況來決定發(fā)債期限，實現(xiàn)成本最小化。
同時，張永軍強(qiáng)調(diào)，無論是兩年期品種的增設(shè)，還是對7年及10年期債券規(guī)模的限制，主要還是考慮地方政府債務(wù)大量集中于近兩年到期，讓地方政府拉平債務(wù)重組和資產(chǎn)證券化后債務(wù)的償還期限，使償還期限更加均勻，體現(xiàn)了監(jiān)管層對大規(guī)模地方政府債券發(fā)行面臨消納問題等方面的考慮，以及國家對地方政府債務(wù)管控思路的延續(xù)。
在劉尚?？磥?，地方政府在償還能力之內(nèi)能夠有效運用專項債券來規(guī)范舉借債務(wù)。這將在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。將專項債券納入預(yù)算管理便于人大監(jiān)督、財政監(jiān)督，專項債券信息向社會公開也有利于社會監(jiān)督，有利于我國地方債務(wù)管理更加透明，從而走向制度化和法制化。
“未來隨著地方政府發(fā)債的逐步規(guī)范，地方政府也會逐步編制、完善資產(chǎn)負(fù)債表，要從長計議，不能再寅吃卯糧?！眲⑸邢Ｌ寡?。
同時，專項債券對于倒逼地方政府完善預(yù)算管理的作用也不容小覷。財政部公布的今年前兩個月收支情況顯示，受房地產(chǎn)市場調(diào)整影響，國有土地使用權(quán)出讓金收入4553億元，同比下降了36.2％，由此影響全國政府性基金收入同比下降33.7％。不難看出，土地相關(guān)收入與地方政府償付能力存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。
因此，張永軍指出，為保障未來地方專項債券的償還，除提高資金的使用效益外，需合理控制土地一級開發(fā)過程中的剛性成本，提高土地基金的凈收益水平。同時，土地開發(fā)等項目收益情況將是專項債券信用評級和信息披露的重要數(shù)據(jù)。這也將迫使地方政府對于相關(guān)預(yù)算管理科目進(jìn)一步細(xì)化和披露。
地方政府應(yīng)量力而行
專項債券的發(fā)行打破了多年來地方政府通過融資平臺和銀行貸款的間接融資模式，對于紓解大規(guī)模地方債務(wù)風(fēng)險的積極作用不言而喻，但發(fā)行中的潛在問題仍不容忽視。
首先，“現(xiàn)金流是專項債券發(fā)行的重要前提?！眲⑸邢Ｖ赋?，根據(jù)《辦法》中對專項債券的概念定義，其籌集資金主要投資于公益性較強(qiáng)的項目，決定了依靠項目本身收益償還兌付到期債券本息難度較大，這就要求地方政府在使用專項的債務(wù)來源支出時，必須進(jìn)行相應(yīng)的成本核算，這對整個政府的預(yù)算決策能力和評估能力提出了非常高的要求。
也正因如此，“地方政府發(fā)行專項債券才更應(yīng)量力而行。”張永軍強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦杖雭泶_定發(fā)債規(guī)模，并把地方債發(fā)行納入到預(yù)算內(nèi)，切不可一哄而上。
其次，專項債券納入政府性基金預(yù)算，其償債資金為政府性基金或?qū)ｍ検杖?，而在政府性基金預(yù)算中與土地有關(guān)的收入占比較高，很多地方政府性基金的收入都依靠土地財政。因此，張永軍建議，要防止地方政府重走“賣地還債”的老路，從而出現(xiàn)推高房價的現(xiàn)象。而應(yīng)從優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)入手，增加地方政府的稅收收入，降低土地財政在地方政府性基金中的比例。
最后，從目前來看，專項債券的主要投資者首先應(yīng)該是社?；穑驗樯绫；鹦枰哂邢鄬Ψ€(wěn)定的收益。因此，張永軍表示，按照相對固定利率的記賬式利息的計付方式，社保資金和企業(yè)年金等非個人投資者可能成為專項債券的首批投資者。在此過程中，如何平衡風(fēng)險和受益，以及營建良好的投資氛圍吸引個人投資者加入其中，是未來需要考量的問題。
