今年5 月20 日國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)“關(guān)于2014 年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)”（簡(jiǎn)稱(chēng)18 號(hào)文），提出要“規(guī)范政府舉債融資制度”，“剝離融資平臺(tái)政府融資職能。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類(lèi)納入預(yù)算管理。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制和地方政府信用評(píng)級(jí)制度。
建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。據(jù)去年年底我國(guó)發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，截至2013 年6 月份，我國(guó)存量政府性債務(wù)規(guī)模達(dá)到20.7 萬(wàn)億，其中地方政府性債務(wù)規(guī)模達(dá)到10.89 萬(wàn)億，地方政府性債務(wù)中融資平臺(tái)負(fù)債超過(guò)4
萬(wàn)億。剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，存量債務(wù)該如何化解，地方政府又該如何有序舉債來(lái)應(yīng)對(duì)持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)資金壓力，本文將做如下解讀：
一、摸清存量債務(wù)，落實(shí)償債主體，全力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
規(guī)范政府舉債融資制度，“開(kāi)明渠、堵暗道”，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是全口徑摸清債務(wù)規(guī)模，與地方財(cái)力比較，確定債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)大小，確認(rèn)償債風(fēng)險(xiǎn)，劃分層次、區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地研究制訂相應(yīng)化解措施。
1、摸清債務(wù)總量，區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任
2013 年7、8 月份，國(guó)家審計(jì)署組織實(shí)施了針對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)的摸底清查工作，在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)分清債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類(lèi)型債務(wù)的特點(diǎn)及成因，區(qū)分舉債主體，落實(shí)償債責(zé)任。其中，對(duì)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務(wù)，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺(tái)因提供公共服務(wù)產(chǎn)生且無(wú)償債資金來(lái)源的債務(wù)，地方政府應(yīng)承擔(dān)直接償債責(zé)任；對(duì)各類(lèi)融資平臺(tái)因基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生，且有償債資金來(lái)源的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促其按計(jì)劃、合同的要求嚴(yán)格履行還款義務(wù)，盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化；對(duì)與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的市場(chǎng)行為所產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)本著“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。
2、保障還款來(lái)源，全力化解風(fēng)險(xiǎn)
根據(jù)18 號(hào)文要求，今年的重點(diǎn)改革任務(wù)之一是逐步剝離融資平臺(tái)政府融資職能，地方政府應(yīng)在分清舉債主體、落實(shí)償還責(zé)任的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定償還計(jì)劃，科學(xué)籌措償債資金，按時(shí)履行償債義務(wù)。其中：對(duì)承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況、債務(wù)規(guī)模和期限，及時(shí)安排償債資金；對(duì)承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項(xiàng)目舉借的又具有收入的項(xiàng)目債務(wù)，主要通過(guò)項(xiàng)目收入逐步化解，不能滿足償債需求時(shí)地方財(cái)政要適度給予補(bǔ)助，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)；對(duì)不承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促地方政府融資平臺(tái)完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)營(yíng)管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，通過(guò)自身收益來(lái)逐步償還，也可引進(jìn)民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。
3、明確地方財(cái)政在城市建設(shè)的支持作用
地方政府需進(jìn)一步明確地方財(cái)政在城市建設(shè)的作用，加大財(cái)政對(duì)城建支持力度，以及財(cái)政與融資平臺(tái)的互動(dòng)力度。一是對(duì)于新增的城市建設(shè)項(xiàng)目，明確財(cái)政資金在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的作用，并注重采用PPP 模式與外部資本合作，鼓勵(lì)引入社會(huì)性企業(yè)參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；二是優(yōu)化地方財(cái)政資源對(duì)融資平臺(tái)注入機(jī)制，厘清財(cái)政與融資平臺(tái)的關(guān)系，在保證平臺(tái)自身可持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，繼續(xù)發(fā)揮融資平臺(tái)對(duì)財(cái)政資金的放大作用。三是在財(cái)政支持方面，除應(yīng)當(dāng)享受的國(guó)家相關(guān)財(cái)政、稅收政策的優(yōu)惠外，對(duì)其承擔(dān)的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)所產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)稅給予減免，企業(yè)所得稅地方留成部分給予減免。
二、規(guī)范新增債務(wù)，實(shí)現(xiàn)有序管理
伴隨著新型城鎮(zhèn)化及宜居城市建設(shè)的步伐，地方政府新增債務(wù)不可避免，對(duì)此，應(yīng)建立健全地方政府債務(wù)的管理體系，實(shí)現(xiàn)債務(wù)增長(zhǎng)適度，管理規(guī)范。
1、合理控制債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格執(zhí)行舉債審批程序
從各國(guó)情況看，管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。確定地方政府債務(wù)規(guī)模要綜合考慮相關(guān)因素，要綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財(cái)政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，科學(xué)確定年度舉債計(jì)劃。
此外，地方政府舉債需要完善審批制度，遵循審慎性原則和必要性原則，嚴(yán)格審批，不得隨意舉債，對(duì)舉債的必要性要進(jìn)行充分論證，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確，符合政府履行公共服務(wù)職能的要求。
2、明確管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理
政府融資往往涉及到整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)組建跨部門(mén)的組織負(fù)責(zé)政府債務(wù)的管理。鑒于各地財(cái)政部門(mén)是政府債務(wù)的直接擔(dān)保者和最終償還者，而且政府債務(wù)的規(guī)模和效益與各地財(cái)政狀況等緊密相關(guān)，因此，應(yīng)明確財(cái)政部門(mén)作為該組織的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化集中、統(tǒng)一管理力度，全面負(fù)責(zé)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂啤攤Y金籌措、債務(wù)資金使用監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作。
3、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，健全監(jiān)管體系
地方政府應(yīng)盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。指標(biāo)體系可考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政水平、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制線，越線時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示。此外，各級(jí)人大和社會(huì)公眾應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。
三、逐步完善體制，健全法律法規(guī)
從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，中央將會(huì)通過(guò)出臺(tái)和完善制度，督導(dǎo)地方政府從頂層設(shè)計(jì)著手，逐步完善投融資體制機(jī)制，化解地方政府債務(wù)危機(jī)。
1、加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為從根本上解決地方政府的舉債投資沖動(dòng)，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)確把握政府與市場(chǎng)的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái)；按照構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度的基本要求，改變目前我國(guó)政府活動(dòng)范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為，實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。
2、修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)債務(wù)法治化管理
以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。從政策趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)在逐步放開(kāi)地方自主發(fā)債的范圍和權(quán)限，未來(lái)可能會(huì)修改預(yù)算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。這也需要將地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報(bào)告和向社會(huì)公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過(guò)程的透明度。
3、建立地方政府償債基金制度
2014 年3 月5 日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)代表新一屆中央政府報(bào)告政府工作中指出“要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。在未來(lái)地方政府償債機(jī)制上，財(cái)政部提出未來(lái)要建立地方政府償債基金，償債基金的資金來(lái)源主要應(yīng)包括財(cái)政資金及各級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)及配套資金、土地出讓收益、企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等幾個(gè)方面。設(shè)立償債基金將各項(xiàng)可用于償還地方政府性債務(wù)的資金聚集起來(lái)，形成緩沖地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“蓄水池”，增強(qiáng)政府債務(wù)的償債能力，能夠提高資金的使用效率。
4、完善預(yù)算會(huì)計(jì)制度，建立政府資產(chǎn)負(fù)債表
根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，地方政府可根據(jù)需要完善現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，另行建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，據(jù)實(shí)反映地方政府債務(wù)增長(zhǎng)情況、或有負(fù)債情況、債務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)及績(jī)效情況，強(qiáng)化債務(wù)借、用、還全過(guò)程的管理與監(jiān)督。構(gòu)建城市資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動(dòng)，而且反映債務(wù)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財(cái)力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算管理，對(duì)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示，并應(yīng)對(duì)各類(lèi)擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。
此外，還應(yīng)配套做好地方政府現(xiàn)金流量表的編制，與地方政府資產(chǎn)負(fù)債表形成動(dòng)靜結(jié)合的評(píng)估體系，更全面地反映地方負(fù)債情況。未來(lái)，除了編制所謂“靜態(tài)”的資產(chǎn)負(fù)債表外，地方政府還要提供滾動(dòng)的長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)測(cè)，也就是除了資產(chǎn)負(fù)債表中資產(chǎn)負(fù)債的存量之外，還要提供未來(lái)幾年的財(cái)政預(yù)算收入和支出部分，有效服務(wù)于政府性債務(wù)管理。
